一、起草背景
2021年9月1日，第三次修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》正式实施，采取硬而有力的措施打击自然资源违法行为，大幅提高了各类土地违法行为的罚款金额。2022年9月1日，广东省自然资源厅发布的《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施办法》正式实施，为保障各个行政主体能够有效地行使职能，省自然资源厅赋予各地市较大程度的自主裁决空间，为进一步规范自由裁量权行使、维护公民法人或其他组织的合法权益、震慑土地违法行为，有必要进一步制定我市土地类的行政处罚裁量标准。
二、起草依据
本《实施标准（试行）》根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《测绘法》《城市房地产管理法》等法律法规和《广东省土地管理条例》等省条例规章的要求，在《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施基准（土地类）》的基础上起草制定。
三、起草过程
我局对照《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施基准（土地类）》及《广东省自然资源行政执法减免责清单》内容，对29项行政处罚事项的自由裁量标准进行了制定。起草期间，我局向各镇（街道、园区）以及有关市直部门征求了意见，并根据采纳意见进行了修改调整。2024年3月13日至2024年3月22日，我局在部门网站上公开向社会公众征求意见，期间未收到社会公众的反馈意见。
四、主要内容
（一）确定各裁量档次具体处罚实施标准
当前我市自然资源行政处罚适用的《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施基准（土地类）》中，各裁量档次中的自由裁量基准为一个区间，如序号5“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的，“较轻”档次的裁量基准为“可以并处每平方米100元（含）以上300元以下的罚款”，而本《裁量权实施标准（试行）》则确定相应档次中从轻、一般、从重三种情形的具体实施标准，分别为：从轻处罚的可以并处每平方米100元的罚款、适中处罚的可以并处每平方米200元（符合规划的）或者250元（不符合规划的）的罚款、从重处罚的可以并处每平方米300元的罚款。本《裁量权实施标准（试行）》充分落实《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）“要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款”的要求，共确定了29项土地类行政处罚事项在各裁量档次中从轻、一般、从重情形的裁量权实施标准。
另外，对于序号15“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物重建、扩建”和序号25“土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离”，前述2项处罚事项在裁量标准上已无细化空间，直接按《土地管理法实施条例》或《土地复垦条例》的规定执行即可。
（二）细化个别处罚事项裁量情形
序号5“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”、序号6“超过批准的数量占用土地”以及序号7“有关当事人拒不归还非法批准、使用的土地”为较常态的行政处罚业务，前述处罚事项在《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施基准（土地类）》中的裁量基准一致，均为“较轻”档次“可以并处每平方米100元（含）以上300元以下的罚款”，“一般”档次“可以并处非法占用土地每平方米300元以上500元以下的罚款”，“较重”档次“可以并处非法占用土地每平方米500元以上800元以下的罚款”，“严重”档次“可以并处非法占用土地每平方米800元以上1000元以下的罚款”，各档次中仍有较大细化空间，因此本《裁量权实施标准（试行）》结合违法行为的危害程度以及对规划实施的影响，将是否“符合土地利用总体规划（国土空间规划）”作为裁量情形，予以区分处理。例如“较轻”档次中适中处罚的，符合土地利用总体规划（国土空间规划）的，实施标准为可以并处每平方米200元的罚款；不符合土地利用总体规划（国土空间规划）的，实施标准则为可以并处每平方米250元的罚款。“严重”档次中，占用基本农田的行为本已属于不符合土地利用总体规划（国土空间规划）的情形，因此不再作是否符合相关规划的区分。
（三）指导从轻减轻处罚、适中处罚及从重处罚的适用
本《裁量权实施标准（试行）》确定了从轻、适中、从重处罚的具体标准，并在备注说明中明确了一般情形（即不存在不予处罚、从轻减轻处罚或从重处罚的情形）应适中处罚，列举了不予处罚（或可以不予处罚）、从轻减轻处罚以及从重处罚的主要情形。其中，从重处罚情形第（3）点“生态保护红线批准后，在该范围内发生的违法违规用地、用矿等行为”，则是落实《自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）严格生态保护红线监管的工作要求，属于部门规范性文件要求应从重处罚的情形，本《裁量权实施标准（试行）》同时予以明确。
五、实施日期
《东莞市自然资源行政处罚（土地类）裁量权实施标准（试行）》于2024年7月11日印发，自2024年9月1日起实施，有效期至2027年9月1日。
