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《东莞市“三旧”改造地价计收和分配办法(试行)》的政策解读
字体大小: 发布日期: 2017-06-21 07:53 来源: 市自然资源局 [打印页面]    [关闭页面]

经过近两年反复的起草、测算、征求意见和讨论修改,东莞市新的“三旧”改造地价计收和分配办法——《东莞市三旧改造地价计收与分配办法(试行)》(东府【201750号,下称《办法》),于619日以市人民政府名义印发实施。新办法根据国土资源部、广东省人民政府的政策要求和当前土地市场的变化,完善了差别化的三旧改造地价激励和利益共享政策,有助于发挥地价杠杆对三旧改造的推进作用。

一、《办法》出台的背景

《办法》的起草源于上级政策和土地市场的变化:

(一)上级新政策要求地价评估。2009年,我市依据《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔200978号)关于“涉及补缴地价的,按地级以上人民政府的统一规定办理”的规定,基于源头上杜绝寻租空间、投资主体自行可测算地价成本的考虑,制定了按三级定额和基准地价计收地价的政策,未采取地价评估。但国土资源部办公厅、省政府后来印发文件要求进行地价评估,我市原政策需要调整。

(二)土地市场情况变化大。从2009年至今,特别是2015年中以来,东莞市土地市场情况也发生了很大变化,原三级定额地价和基准地价计收标准已不能反映城市地价的客观水平,不能体现市场地价的现势性和个别性。

二、《办法》的主要内容

(一)总体框架

《办法》正文共4章、40条,分别为总则、地价计收、地价款分配和附则。《办法》后附地价计收标准一览表、区片市场评估价表、修正系数表、折扣系数表等,改造主体查表即可计算应缴地价金额。市国土局将会在网站上设置专门的查询计算模块,投资者只要输入相关系数,即可计算应缴地价金额。

(二)地价计收基础

地价计收的基础是土地市场评估价,但对不同情形采取两种不同的评估方式:公开出让的政府主导改造项目,按单宗地价评估确定出让地价;协议出让的土地使用权人自行改造、集体经济组织自行改造、合作改造,按区片地价评估确定计收基础价。区片地价评估能最大限度保证协议出让地价计收公开透明,减少人为操作因素,从制度源头上杜绝腐败和提前明确地价成本,减少市场投资不确定性,鼓励市场主体参与改造。

具体而言,区片市场评估价是区片在设定地价内涵条件下于估价基准日的国有出让土地使用权市场评估价。全市共分为212个区片,区片市场评估价由市国土资源局委托专业估价机构评估确定,原则上每年更新一次。本送审稿的区片市场评估价的评估基准日为201691日。

(三)土地使用权人自行改造地价计收

根据土地使用权的权属类型不同,土地使用权人自行改造地价计收分列了四条,分别对应国有划拨土地使用、国有出让土地使用权、无合法手续但有历史征收协议的用地、加工贸易转型升级企业使用的集体土地使用等四种权属类型。对于同一权属类型,又根据改造前、后不同用途进一步分列,让各种各样的土地使用权人自行改造情形能找到对应的地价计收细则,如国有出让土地使用权人自行改造,就按照现批准用途、改造后用途不同分列了十二款细致的规定。总体而言,土地使用权人自行改造地价由原来的按三级定额地价计算计收调整为按改造前后用途区片市场评估价价差乘以一定的折扣率计算计收。折扣系数的最小值为40%,最高值最高值为72.05%,区片土地价值越高、改造容积率越高,系数值越高,即计收的地价越高,给予的优惠折扣越低。

(四)集体自行改造、合作改造地价计收

集体经济组织自行改造、合作改造一节只有一个条文,但按改造后用途划分为工业、科教(可分割销售)、科教(不可分割销售)、商服、住宅、工业(产业转型升级基地或科技企业孵化器)、科教(产业转型升级基地或科技企业孵化器项目)分列七款。总体而言,集体自行改造、合作改造项目地价按照区片市场评估价的20%计收。

(五)产业用地的地价计收

产业用地的地价计收主要政策有:

1、划拨工业用地补办出让按工业用途区片市场评估价的40%计收地价。

2、国有出让工业用地只提高容积率的,无需补缴地价;延长年限的,以工业用途区片市场评估价为基础,按年限系数计收地价。

3、地上建筑物不可分割销售的科研用地和建设科技企业孵化器、产业转型升级基地的科研用地,按照工业用途区片市场评估价的1.2倍计算价格。

4、地上建筑物可分割销售的科研用地,按照商服用地区片市场评估价的0.41倍计算价格。

(六)地价分配

1、政府主导改造,该情形涉及市政府和镇街政府、政府和农村集体、政府和国有土地使用权人之间的地价款分配。

(1)市政府和镇街政府间的分配除了增加计提轨道资金外,延续原有的分配政策,即地价款市政府分成部分返还给镇街政府。

(2)政府和农村集体间的分配保留了原有政策关于集体土地征收后进行经营性开发的土地出让纯收益可按不高于60%的比例支持农村集体发展的规定外,新增了两项规定:

一是考虑历史上低价征收农村土地用作公益事业项目,现改造为住宅、商业产生巨大土地增值而可能引发农民集体上访,《办法》规定可参照上述征收集体土地进行经营性开发的规定,将一定比例的土地出让纯收益用于支持原被征收土地的农村集体发展。

二是明晰政府和农村集体合作改造的地价款分配,即农村集体自行收回集体建设用地使用权、完成地上建筑物及附着物拆迁补偿并申请转为国有建设用地后交由政府收储后出让的,政府可以按照出让价款的一定比例计算收储补偿费用,也可以按照“基础补偿+增值共享”的方式计算收储补偿费用,“基础补偿”按公告的收储补偿标准计算,“增值共享”按土地出让纯收益不高于60%的比例计算。

(3)政府和国有土地使用权人间的分配较原有政策有两点变化:

一是扩大了分配对象范围,根据省96号文的规定,分配的对象由国有企业扩大到所有国有土地使用权人,即政府收购储备国有建设用地后出让的,政府可以按照“基础补偿+增值共享”的方式计算支付给原土地使用权人的收储补偿费用,“增值共享”按土地出让纯收益不高于60%的比例计算。

二是参考广州市的做法,设定补偿费用的“天花板”,即除政府收购储备国有企业的用地外,两项费用合计不得超过土地出让成交价款2.02.5以下部分的50%

2、土地使用权人自行改造补缴地价款的分配政策延续了原有政策思路,即市、镇、村三级按比例分配,2010年定的分配比例是2:4:4,2012年调整为4:2:4,这轮经过反复讨论,取平均值,定为3:3:4。为支持欠发达镇发展,欠发达镇的比例为2:4:4

相对原有政策,《办法》增加了计提轨道资金,对于国有划拨土地和没有合法用地手续的用地,再增加计提市级土地出让金。

3、集体经济组织自行改造、合作改造,延续原政策区分用途(工业、科研和住宅、商服)、现状(旧村庄、旧厂房)、改造模式(自行改造、合作改造)实施不同地价款分配政策的做法,具体如下:

(1)工业、科教用地计收的地价款,不分现状和改造模式,扣除计提项后返拨给农村集体,支持产业项目发展。

(2)住宅、商服用地计收的地价款,区分现状和改造模式实施不同政策:一是现状为旧村庄,地价款扣除计提项后返拨给农村集体。二是现状为旧厂房,属自行改造的,地价款扣除计提项后返拨给镇街政府;属合作改造的,地块位于欠发达镇的,市、镇按3:7分配,其他按4:6分配。

三、新旧政策对比

(一)地价计收前后对比

对比旧的“三旧”改造地价计收政策,新政策既有继承和延续,又有创新和完善。

1、继承和延续体现为两点:一是对以招标拍卖挂牌方式供地的政府主导改造项目,延续了旧政策的做法,参考单宗用地评估结果确定土地出让底价。二是对以协议方式供地的土地使用权人自行改造项目和集体经济组织自行改造、合作改造项目,新政策采用区片评估,建立了以区片市场评估价、修正系数以及折扣系数为内容的地价计收体系,改造主体可查、可算,保留了旧政策按三级定额方式或基准地价方式计收地价具有的公开透明、简便易算、减少行政自由裁量权以及有利于提前测算投资成本等优势。

2、创新和完善主要表现为三点:一是更具科学性。相较原政策三类镇街的简单划分,新政策将全市划分为212个区片,充分考虑了地价的区位差异,更具科学性和合理性。二是更具现势性。原政策中无论是三级定额地价还是基准地价(三年更新一次),与土地市场行情的关联性不够。新政策的区片市场评估价以区片内数据点的市场价格为基础确定,且每年更新一次,土地市场剧烈变化也可启动调整,与土地市场保持联动,更具现势性。三是更具导向性。新政策突出支持新产业、新业态发展,细化明确了工业、科研、产业转型升级基地、科技企业孵化器等类型项目的地价计收规则,完善了利用“三旧”资源改造建设新业态项目的地价机制,有利于引导实体产业方向的改造。

(二)地价分配的前后对比

三旧改造地价分配和地价计收是相对应的,

1、政府主导改造,该情形涉及市政府和镇街政府、政府和农村集体、政府和国有土地使用权人之间的地价款分配。

(1)市政府和镇街政府间的分配除了增加计提轨道资金外,延续原有的分配政策,即地价款市政府分成部分返还给镇街政府。

(2)政府和农村集体间的分配保留了原有政策关于集体土地征收后进行经营性开发的土地出让纯收益可按不高于60%的比例支持农村集体发展的规定外,新增了两项规定:

一是考虑历史上低价征收农村土地用作公益事业项目,现改造为住宅、商业产生巨大土地增值而可能引发农民集体上访,《办法》规定可参照上述征收集体土地进行经营性开发的规定,将一定比例的土地出让纯收益用于支持原被征收土地的农村集体发展。

二是明晰政府和农村集体合作改造的地价款分配,即农村集体自行收回集体建设用地使用权、完成地上建筑物及附着物拆迁补偿并申请转为国有建设用地后交由政府收储后出让的,政府可以按照出让价款的一定比例计算收储补偿费用,也可以按照基础补偿+增值共享的方式计算收储补偿费用,基础补偿按公告的收储补偿标准计算,增值共享按土地出让纯收益不高于60%的比例计算。

(3)政府和国有土地使用权人间的分配较原有政策有两点变化:

一是扩大了分配对象范围,根据省96号文的规定,分配的对象由国有企业扩大到所有国有土地使用权人,即政府收购储备国有建设用地后出让的,政府可以按照基础补偿+增值共享的方式计算支付给原土地使用权人的收储补偿费用,增值共享按土地出让纯收益不高于60%的比例计算。

二是参考广州市的做法,设定补偿费用的天花板,即除政府收购储备国有企业的用地外,两项费用合计不得超过土地出让成交价款2.02.5以下部分的50%

2、土地使用权人自行改造补缴地价款的分配政策延续了原有政策思路,即市、镇、村三级按比例分配,2010年定的分配比例是2:4:4,2012年调整为4:2:4,这轮经过反复讨论,取平均值,定为3:3:4。为支持欠发达镇发展,欠发达镇的比例为2:4:4

相对原有政策,《办法》增加了计提轨道资金,对于国有划拨土地和没有合法用地手续的用地,再增加计提市级土地出让金。

3、集体经济组织自行改造、合作改造,延续原政策区分用途(工业、科研和住宅、商服)、现状(旧村庄、旧厂房)、改造模式(自行改造、合作改造)实施不同地价款分配政策的做法,具体如下:

(1)工业、科教用地计收的地价款,不分现状和改造模式,扣除计提项后返拨给农村集体,支持产业项目发展。

(2)住宅、商服用地计收的地价款,区分现状和改造模式实施不同政策:一是现状为旧村庄,地价款扣除计提项后返拨给农村集体。二是现状为旧厂房,属自行改造的,地价款扣除计提项后返拨给镇街政府;属合作改造的,地块位于欠发达镇的,市、镇按3:7分配,其他按4:6分配。

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