土地违法案件行政处罚“裁执分离”首战告捷

“裁执分离”制度有望在全市铺开

5月13日上午10时，时间定格于这一刻。按照”裁执分离”制度，大朗镇政府根据市第一人民法院关于准予执行东莞市国土资源局行政处罚的裁定，组织力量对该镇犀牛陂村两宗违法用地上的建筑物采取强拆措施。据记者了解，这是我市土地行政处罚案件采取“裁执分离”强制拆除的首次探索，具有里程碑意义。据悉，接下来国土部门和各基层法院将在大朗镇试点工作基础上，在全市全面铺开。

过程：法院依法裁定准予强制执行 由大朗镇政府组织实施

2015年5月，市国土资源局发现大朗镇两个集体经济合作社未经依法批准，擅自占用犀牛陂村农用地建设工业厂房。经法定程序调查及认定后，市国土资源局于2015年9月17日作出《行政处罚决定》，责令其退还非法占用的土地，限期十五日内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。经书面催告，违法用地单位仍未在规定期限内履行处罚决定。

为此，2016年2月，市国土资源局向市第一人民法院提出申请采取强制措施执行行政处罚决定，拆除在非法占用农用地上新建的建筑物和其他设施。市第一人民法院经过审查，依法裁定准予强制执行；按照”裁执分离”制度，裁定由大朗镇人民政府组织实施。

根据市第一人民法院的裁定，5月13日，大朗镇人民政府组织国土、城管等部门，调动重型机械进入违法用地现场，对违法用地上的建筑依法实行强制拆除。

背景：首开我市土地行政处罚案件强制拆除先河

“裁执分离”首开我市土地行政处罚案件强制拆除的先河。那么，什么是“裁执分离”？原来，所谓“裁执分离”，是指人民法院对国土资源部门提交的行政处罚强制执行申请，经审查准予执行的，裁定由当地镇街政府直接组织实施。记者了解到，之所以要实行“裁执分离”，有着深刻的社会现实背景。

据市国土局和市第一人民法院介绍，近年来，随着社会经济发展进入新阶段，基层土地供需矛盾进一步突出，违法违规用地反弹趋势明显加大。为坚决贯彻落实上级遏制违法用地势头的工作要求，国土部门切实加强违法用地案件查办力度，对性质恶劣、情节严重的违法用地，依法作出限期拆除或没收地上建筑物的处罚决定。

但是，根据《土地管理法》及《行政强制法》相关法律规定，国土部门没有强制执行权，其行政处罚决定作出后，只能申请法院强制执行。然而对法院而言，该类行政处罚涉及违法建筑的强制拆除，利益主体复杂，执行阻力大，社会关注度高，不依靠基层部门联合执法，仅凭法院自身执法力量难以及时执行到位。

据了解，近年来法院受理的行政处罚强制执行案件数量连年递增，以市第一人民法院为例，2013年案件为12宗，2014年达20宗，2015年达53宗，2016年至今已受理超过60宗，基层法院执行部门面临巨大的工作压力。

破题：逐步构建起 “裁执分离”制度

土地违法行为若得不到应有的法律制裁，行政机关、司法机关的执法权威都将受到严重削弱。针对土地违法案件的执行难问题，市委市政府印发了《关于进一步加强土地管理工作的若干意见》，明确提出要建立土地违法案件司法支持机制和国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制，破解土地行政处罚“执行难”问题。市国土资源局与市两级法院经过多次沟通协调和深入探讨，在学习借鉴宁波、中山等市经验的基础上，结合东莞实际，逐步构建起 “裁执分离”制度。

对此，大朗镇党委委员傅秩恩表示，对拒不履行国土部门行政处罚决定的违法当事人，镇政府将坚决执行“裁执分离”制度，按照法院裁定的要求，组织实施强制执行。期间，将制订工作方案和应急预案，周密安排部署执法力量，组织城管、国土、住建、规划、供水、供电等相关部门依法稳妥开展拆除或没收地上建筑物工作。

意义：实现司法与行政力量互补 树立土地执法权威

市国土资源局执法监察支队副支队长、执法监察科科长杨思静指出，“裁执分离”是贯彻落实市委市政府关于加强土地管理工作决策部署的重要举措，也符合最高人民法院关于严格司法、积极破解行政执法非诉案件“执行难”“执行乱”的司法改革精神。既有利于发挥司法专业优势、监督功能，又有利于发挥基层政府的执法力量优势，实现司法与行政力量互补，对树立土地执法权威，进一步遏制违法用地行为，维护我市土地管理秩序有重要意义。

市第一人民法院副院长周金亮表示，“裁执分离”与以往“裁执一体”执行模式的最大区别，是允许法院直接裁定由镇街政府实施国土部门作出的处罚决定，其目的就是充分发挥镇街政府熟悉本地民情社情、具备较强风险防御和极端事件处置能力等工作优势，缓解法院执行力量方面的不足。“‘裁执分离’是法院与国土部门就解决土地违法案件执行难问题所作的重大创新和尝试，对实现行政权与司法权的良性互动，提高执行效率有着积极促进作用。

本次大朗镇政府组织拆除的两起案件，是市第一人民院从市国土资源局申请强制执行的行政处罚案件中选取的“裁执分离”试点。据悉，接下来国土部门和各基层法院将在大朗镇试点工作基础上，结合实践中遇到的具体问题和困难，进一步完善操作细则和具体要求，在全市全面铺开。

市国土部门与市第一人民法院将建立“黑名单”制度

违法用地者在高消费、出境、工程招投标、融资信贷等受限制或禁止

近年来，东莞市委市政府高度重视土地管理工作，对违法用地出重拳、用重典，坚决杜绝失之以宽、失之以软。2015年12月，在全市组建成立了6个基层土地执法监察大队，分别设在望牛墩、寮步、长安、大朗、石排、清溪，分片督导土地执法监察。2016年2月，在土地执法共同责任机制的基础上，市政府又印发了《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案》（东府办[2016]16号），在全省率先建立以镇街执法力量为主体的联合执法机制，对正在建设、尚未建成的违法用地、违法建筑由镇街政府牵头组织相关部门快速拆除，真正做到“发现一宗，拆除一宗”。

据统计，2015年以来全市共依法拆除违法建（构）筑物约80多万平方米，共立案查处土地违法案件1300多宗，其中申请人民法院强制执行169宗；向公安机关移送案件7宗，涉及土地违法犯罪嫌疑人27人，向纪检监察部门移送案件14宗，涉及纪律处分14人。公开挂牌督办了常平、虎门、茶山、塘厦、企石等镇共14宗违法用地典型案件，严肃查处违法用地责任人。在大力整治下，全市土地管理秩序有所好转，2015年土地执法监察工作获省政府通报表扬。

同时，为充分借助社会信用机制进一步加大土地违法行为惩处力度，根据国家发改委、最高人民法院、国土资源部等44部委联合印发的《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》（发改财金[2016]141），市国土部门与市第一人民法院还将建立“黑名单”制度。根据国土部门申请，市第一人民法院将近年来未履行处罚的违法用地单位或个人列入失信被执行人名单（“黑名单”），进行信用惩戒。被纳入“黑名单”后，违法用地者在高消费、出境、工程招投标、行政审批、融资信贷、市场准入、资质认定等方面均会受到限制或者禁止。